阅读材料，回答问题。
材料一社会源自我们的需求，而政府源自我们的罪恶。前者从正面提升我们的幸福，而后者约束我们的罪恶，从反面促进我们的幸福……如果良心的召唤是清晰而始终如一的，并且得到不容抗拒的遵从，人类就不需要另外的立法者；然而，情况并非如此，人们发现必须拿出部分财产来建立保护自己其余财产的机制。既然保障安全是设立政府的出发点与终结点，那么毫无疑问，最能保障我们安全，而且成本最小、能带来最大利益的政府是所有人都喜欢的政府。
——托马斯·潘恩《常识》（1776年）
材料二詹姆斯·麦迪逊说：“除了对所有的人性做最好的思考外，政府本身又会是什么呢？……如果让天使来统治人，那既不从外部，也不从内部来控制政府才是必要的。（但由于不存在这种情况）在组建一个由人之上的人来管理的政府的过程中，最大的难题就在于：你必须首先让政府有能力区管制那些管制者；其次才能迫使它去管制它自己。”
——《联邦党人文集》
（1）根据材料一并结合所学知识，指出潘恩对政府作用的认识及其时代背景。
（2）根据材料二并结合所学知识，说明美国是如何解决麦迪逊提出的“最大的难题”的。